Zwrot "zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej"

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów więc polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądy administracyjne badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień powodujących nieważność decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy i nie są związane zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Oznacza to, że sąd orzekający ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, i dokonać oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Należy dodać, że z mocy art. 135 tej ustawy sąd jest władny oceniać legalność nie tylko decyzji zaskarżonej, ale też rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia.
(...) Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo materialne, a mianowicie art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. Naruszają również prawo procesowe przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy.
Zgodnie z brzmieniem przywołanego wyżej przepisu obowiązującego w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze świadczenia rodzinne przysługują między innymi obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 1 roku przed złożeniem wniosku oraz przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne.
Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również inne przepisy administracyjnego prawa materialnego, nie definiują pojęcia "zamieszkania" użytego w cytowanych wyżej przepisach. Należy zatem w tej materii odwołać się do regulacji zawartej w Kodeksie cywilnym, gdyż jest to jedyny akt prawa materialnego definiujący podstawowe pojęcia z zakresu prawa osobowego. Artykuł 25 K.c. stanowi, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania zatem decydują dwa czynniki: zewnętrzny - faktyczne przebywanie i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu, występujące i trwające łącznie.
Ustalenie tego zamiaru, a więc woli stałego zamieszkiwania, powinno być oparte na kryteriach zobiektywizowanych. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt I OW 265/05, "Lex" nr 198360).
W ocenie Sądu okoliczności sprawy skłaniają do poglądu o woli skarżącej zamieszkiwania na terytorium RP, o czym świadczy choćby jej powrót po wyjeździe za granicę. Odmienną ocenę powinien uzasadnić organ, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zresztą ta przesłanka nie była przezeń podważana.
Co się tyczy zagadnienia przebywania, to Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela stanowisko wyrażone przez M. Pazdana (System prawa prywatnego. Prawo cywilne, pod redakcją M. Safjana, t. I, s. 996-997), iż przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu zamieszkania, nawet długotrwała (np. związana ze studiami, służbą wojskową, pobytem w więzieniu) nie pozbawia danej osoby miejsca zamieszkania. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lipca 1978 r. w sprawie o sygn. akt IV CR 242/78 (OSN 1979, Nr 6, poz. 120) wyraził pogląd, iż o stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. W stosunku zaś do osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę, istotne znaczenie ma okoliczność, czy dana osoba wyjechała za granicę na pobyt czasowy, który to zamiar w obecnym stanie prawnym należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności. W odwołaniu od decyzji skarżąca powołuje się na wskazane wyżej orzeczenie Sądu Najwyższego, akcentując, iż centrum jej życiowej działalności znajduje się w Z., a o zamiarze stałego przebywania na terytorium RP świadczą chociażby fakty pozostawieniu w kraju syna, który uczęszcza do szkoły w Z., oraz usytuowania miejsca pracy również w Z. Aprobując stanowisko wyrażone w przywołanym postanowieniu Sądu Najwyższego, można przytoczyć dodatkowo pogląd J. Strzebińczyka wyrażony w Komentarzu do Kodeksu cywilnego (Kodeks cywilny. Komentarz, pod redakcją E. Gniewka, Warszawa 2006, s. 65). Jego zdaniem w przypadkach wątpliwości dotyczących okresowej zmiany miejscowości faktycznego przebywania zainteresowanego przyjmuje się zgodnie, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje generalnie bez wpływu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej w świetle art. 25 K.c. Pobyt skarżącej w USA nie miał charakteru trwałego, co przemawia za przyjęciem powyższych wywodów w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem skarżąca miała zamiar zamieszkania tam na stałe, to wówczas w RP nie miałaby swego centrum życiowego, a tak nie było. Co prawda, przebywanie jako fakt nie jest definiowane trwałością czy czasowością pobytu jednakże w ocenie tej przesłanki nie sposób pominąć zamiaru stałego pobytu w jakimś miejscu.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, faktu, że Katarzyna P. w okresie jednego roku przed złożeniem wniosku oraz w okresie zasiłkowym, za który złożyła wniosek, przez około pięć miesięcy przebywała poza granicami Polski, nie należy traktować w ten sposób, że w tym czasie nie zamieszkiwała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Na koniec należy wskazać identyczne stanowisko, jakie pojawiło się w orzecznictwie administracyjnym, a mianowicie w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2006 r. sygn. akt SKO 4318/4/06 (OwSS 2007/1/4). Ponadto aktualne brzmienie tego przepisu, obowiązujące od dnia 14 stycznia 2006 r., w którym mówi się jedynie o zamieszkiwaniu, a nie o "zamieszkiwaniu i przebywaniu" jak uprzednio, pozwala przypuszczać, iż ustawodawca odszedł od wymagania faktycznego pobytu na terenie RP.
Mając na względzie przedstawione w motywach niniejszego wyroku okoliczności faktyczne sprawy i dokonane rozważania prawne, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Organ odwoławczy, jak również organ pierwszej instancji, przy rozpoznawaniu sprawy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik, gdyż nie oceniły prawidłowo stanu faktycznego, a przede wszystkim dostatecznie go nie wyjaśniły. To uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, podobnie jak naruszenie art. 1 ust. 3 analizowanej ustawy. Trzeba bowiem stwierdzić, że zwrot "zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" użyty w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) należy interpretować jako przebywanie na terenie RP z zamiarem stałego pobytu (art. 25 K.c.), którego nie wyklucza czasowy pobyt poza granicami RP. Z tej przyczyny obie zapadłe w sprawie decyzje nie mogły się ostać.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania w aspekcie oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków z uwagi na treść art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.